Грантова програма за разследваща журналистика срещу Европейската комисия

Статията е публикувана на английски в унгарския сайт за разследваща журналистика Atlaszo, партньор на Биволъ.

Акценти от първи рунд

Скоро след встъпването в длъжност миналата година на евродепутат Явор бяхме информирани за наличието на програма за подпомагане на разследващата журналистика, която Европейският парламент е предложил още през 2009 г., но която никога не е била приложена на практика. Започнахме да се ровим за да разберем какво може да се е случило с нея. „Кафкианска“ би било правилното прилагателно, с което да опишем историята, на която се натъкнахме.

През ноември 2014 г. дадох подробен отчет тук за хода на събитията, от момента в който програмата получава бюджет от общия бюджет на Европейския съюз до момента, в който

този бюджет изчезна безследно пет години по-късно, без нито един грант да бъде предоставен на разследващи журналисти.

Тук правя бърз повторен преглед.

През 2009 г. Европейският парламент предложи програма за грантове за екипи от разследващи журналисти, които планират да разследва случаи засягащи най-малко две държави членки, както и ЕС като цяло. За тази цел бяха заделени 1,5 милиона евро от бюджета на ЕС за 2010 г.. Тези пари останаха в бюджета за срок от пет години.

През 2010 г. започва пилотен проект и е отправена покана за представяне на предложения, но скоро след това е отменена заради нерешен административен въпрос: докато журналистите разбираемо настояват за строга поверителност на предложените разследвания, Комисията не вижда как това би могло да бъде съобразено с изискванията на Финансовия регламент.

През следващата година пилотният проект е превърнат в подготвителна дейност. Нает е външен консултант за около четвърт милион евро за да предложи решение на административния проблем. През 2013 г. е изготвено проектопроучване за осъществимост.

През октомври 2013 г. Комисията обявява в „писмо за осъществимост“, че няма да бъде в състояние да въведе подготвителната дейност през 2014 г. поради по-нататъшни административни трудности – според нея заради промяната в състава както на Комисията, така и на Парламента щяло да бъде трудно да се прокара необходимото законодателство за правилното провеждане на програмата. Комисията също така започна да твърди, че администрирането на грантовата програма така или иначе щяло да се окаже прекалено скъпо. Каза, че „подходящата схема задължително би имала 33% режийни разходи“. Това твърдение беше направено въз основа на предпроектното проучване, което е било поръчано през 2012 г., но което не беше публикувано до момента, когато бяха изказани тези твърдения. В действителност то не беше публикувано до края на март 2015 г., а публикувано проучване съдържа много по-разумна ценова оценка (20%). Успяхме да се сдобием и с по-ранна версия на проучването с дата декември 2013 г.. То съдържа точно същата оценка за разходите като публикуваната версия.

През 2014 г. Комисията направи това, което беше казала, че ще направи. Тя не направи нищо.

Докладът й за изпълнението на пилотните проекти и подготвителните действия през 2014 г. само преповтаря извиненията за неизпълнението на програмата.

След това бюджетът на програмата отпадна от проектобюджета на ЕС за 2015 г.. Когато разбрахме за това през септември 2014 г., Явор, заедно с други двама евродепутати, Хелга Трюпел и Денис де Йонг, внесоха изменение за възстановяване на бюджета за проекта. Изменението беше отхвърлено. Казаха ни, че е било внесено твърде късно за да може Комисията да го оцени. Но скоро след това научихме от размяната на реплики между Явор и генералния директор Полгър, тогава шеф на Главна дирекция комуникации, административният отдел на Комисията отговарящ за програмата, че изменението така или иначе не е можело да бъде одобрено. Отново административна пречка – имало правило във Финансовия регламент според което не може да има подготвителна дейност за повече от три последователни години. Тази подготвителна дейност е започнало през 2012 г., така че срокът й бил вече изтекъл. Тази програма се оказа много странна – никога не е започвала, а същевременно е съществувала твърде дълго за да бъде продължена.

Получихме тази консултация за администрирането на подготвителната дейност през ноември 2014 г., когато Явор поиска от Главна дирекция “Kомуникации” информация за проучването за осъществимост. Генералният директор Полгър отговори, че то все още не било за „пред нашите очи“. „Разбира се, че ще ви изпратя необходимите линкове към проучването веднага след като бъде публикувано“, написа той.

До тук бяхме стигнали, когато публикувах за първи път тази история тук, в atlaszo.hu.

Първи рунд: Предложената от Парламента грантова програма за разследваща журналистика се губи в лабиринта на администрацията на Комисията,

Втори рунд: Проучването за осъществимост най-накрая е публикувано, но с променени изводи, обратни на първоначалните

Изчакахме известно време, но нито Генерален директор Полгър, нито неговият приемник (Полгър междувременно се пенсионира) изпратиха „необходимите линкове“.

През март 2015 г. евродепутат Явор отново направи запитване до Комисията за статуса на проучването за осъществимост, този път под формата на официален писмен въпрос. Писменият въпрос беше внесен на 20 март 2015 г. (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+WQ+P-2015-004551+0+DOC+XML+V0//EN). Единадесет дни по-късно, на 31 март, Комисията публикува проучването за осъществимост на един малко известен уебсайт (http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do?documentId=13428665). Още десет дни по-късно, на 21 април получихме възмутен отговор от Комисията, където се посочва, че проучването за осъществимост „е публикувано на 31 март 2015 г. в съответствие с вътрешните правила и процедури“, и че „уважаемият евродепутат… е бил информиран“. (http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=P-2015-004551&language=EN).

Интересно е, че датата на публикуване, записана на първата страница на проучването, е „октомври 2014 г.,“ и създава впечатлението, че е публикувано много по-рано, по-рано от, или в най-добрия случай по същото време, когато Генералният директор на Главна дирекция комуникации ни писа, че в един момент ще изпрати линковете (писмото му беше пратено на 31 октомври 2014 г.). Но няма значение. Това е най-малкият проблем.

В съобщение за пресата от 4 юни, оригиналните водещи автори на изследването, група от уважавани журналисти и адвокати, заявиха, че заключението на проучването се е променило от времето, когато те последно са го видели (http://www.aej-uk.org/investigative-pr.pdf). Казаха, че са били наети за да „установят дали има нужда от финансова подкрепа от ЕС за трансгранична разследващата журналистика и да определят възможните модели на финансиране, които биха задоволили както изискването за независимост на разследващите журналисти, така и всички правни задължения на Комисията“. Направили са го чрез изучаване на съществуващата литература, включително по-ранни проучвания поръчани от европейските институции, изследване на състоянието на разследващата журналистика във всички държави-членки, както и чрез провеждане на повече от 200 интервюта с потенциални заинтересовани участници. Напредъкът им е бил следен отблизо от Главна дирекция комуникации на Европейската комисия, с която са имали пет срещи в Брюксел по време на работата си по проучването. През декември 2013 г. представят окончателната версия. Казват, че са стигнали до извода, че е налице нужда от подкрепата на ЕС за проекти на разследващата журналистика и че грантовата програма, така както е предложена от Европейския парламент, е и законна и финансово осъществима, но заключенията на проучването са били променени без допълнително позоваване на тях.

Както споменах и преди, успяхме да се сдобием с версия на проучването от декември 2013 г. и това е версията за която експертната група казва, че е представила като окончателна. Отделихме достатъчно време да я сравним стриктно с версията, която Комисията публикува 15 месеца по-късно. Пълният сравнителен анализ е в отделен документ (PDF). Тук бих искал да подчертая само някои основни точки.

Еднаква фактологична основа, никакви нови проучвания

Първото нещо, което трябва да се отбележи е, че има много малка разлика във фактологичните твърдения, които се правят в двете версии на проучването за осъществимост. Едва ли би могло да бъде по друг начин, тъй като те се основават на едни и същи изследвания, данни, изучавани мнения и възприятия на анкетираните и съвсем същите подробни изчисления. В публикуваното изследване няма признаци на ново изследване, което да е проведено в 15-те месеца между декември 2013 г., когато експертната група представя окончателния си вариант, и март 2015 г., когато Комисията публикува изследването. Във версията от декември 2013 г. подробните констатации, които подкрепят заключенията са представени в приложения. Тези или каквито и да е други приложения не са публикувани заедно с публикуваната версия на главното изследване, но от съдържанието на основния текст става ясно, че новата версия се основава на същите данни като старата.

Еднаквата фактологична основа прави контраста между заключенията на двете версии още по-впечатляващ.

Проблемите, които трябва да бъдат решени, и общите изводи

Експертите е трябвало да отговорят на четири определени въпроса: 1) Има ли нужда от допълнително финансиране за разследваща журналистика, и ако да, колко скоро е нужно и колко е належащо? 2) Дали схема за финансиране от ЕС би била оправдана чрез нормалните стандарти на обосновка (от гледна точка на субсидиарност и пропорционалност) приложими към политиките на ЕС? 3) Има ли начин за удовлетворяване както на специалните нужди на журналистическите разследвания (поверителност и спазване на принципа на сделката между несвързани лица, така нареченият „принцип на една ръка разстояние“, т.е. между публичния орган, който осигурява финансирането и бенефициентите), както и на изискванията на Финансовия регламент (правила за гарантиране на отговорното и прозрачно използване на публичните средства)? 4) Какви ще бъдат разходите за подобна програма?

В отговор на тези въпроси, по-ранната версия, от декември 2013 г., представя европейската разследваща журналистика като тежко засегната от неотдавнашните промени на медийния пазар, бореща се със сериозен недостиг на финансиране, особено в страните, в които нейният принос за пълната демократична функция на печата е най-важен. Тя представя предложената схема на ЕС за отпускане на грантове като оправдана чрез общите стандарти за обосновка на действията на ЕС, и като такава, която би оказала съществено и важно положително въздействие, дори и при ниски нива на финансиране. Тази версия подчертава, че е възможно да има програма, която ще съблюдава и особеностите на разследващата журналистика и ще бъде в съответствие с Финансовия регламент. Тя посочва, че това би било относително скъпо, но подчертава, че такава относително висока цена е неизбежна и се уравновесява от потенциалната стойност, която ще се възвърне чрез подобна програма.

От друга страна, публикуваната версия представя разследващата журналистика като засегната от промените в медийния пазар, но успяваща отлично да се справи с предизвикателствата. Външното финансиране би било нещо, което общността на разследващите журналисти би оценила, но без което може. Тя представя предложеното от ЕС действие като напълно неоправдано. Дори и да е оправдано, организирането му така че да съответства на особеностите на разследващата журналистика би довело до разходи, които надхвърлят границите на това, което се смята за добро финансово управление.

Позволете ми да разгледам по-подробно някои от ключовите въпроси.

Напълно липсващ аргумент за разследващата журналистика в държавите-членки с по-слаби демократични традиции

Във версията от декември 2013 г. има текст с аргументация в подкрепа на необходимостта от финансиране, който може да бъде възстановен както следва: (1) Функцията на медиите като регулатор е ключов елемент на здравата демокрация и тя не може да функционира без разследващата журналистика. (2) Това е особено важно при по-младите и по-слаби демокрации, където демократичните ценности не са още напълно утвърдени. Разследващата журналистика може да има най-важния принос за развитието на демокрацията в тези страни. (3) Именно в тези страни разследващата журналистика е най-слаба. (4) Именно в тези страни последната криза имаше най-пагубно въздействие върху финансирането на разследващата журналистика и нейната зависимост от външно финансиране е най-силна. (5) Може да се очаква, че заявленията за подпомагане с грантове ще дойдат до голяма степен от тези страни. (6) Различията по отношение на развитието на разследващата журналистика могат да бъдат взети под внимание при фината настройка на критериите за подбор. Ето защо, (7) грантовата програма може много съществено да промени ситуацията в тези страни.

В публикуваната версия този аргумент е напълно елиминиран, няма и следа от него. Някои препратки подсказват, че данните в подкрепа този аргумент са били включени в приложение, но в новата версия няма публикувани приложения.

Трудно е да се разбере какво оправдава премахването на аргумента. Основанията му изглеждат емпирично добре установени, неемпиричните са реалистични, изводът от тях изглежда валиден, и заключението е от голямо значение.

Разглеждане на въпроса за обосновката

И двете версии на проучването за осъществимост разглеждат въпроса дали е налице правно основание за действие на ЕС по предвидения начин, както и дали то отговаря на принципите на субсидиарност и пропорционалност. И двете версии използват Пелкманс (Pelkmans) тест за субсидиарност. Самите анализи в двата варианта се различават един от друг само в малки детайли. И все пак стигат до диаметрално противоположни заключения.

Тестът Пелкманс се състои от пет стъпки. Стъпка едно установява дали предвидената мярка попада в областта на споделените компетенции. Стъпка две установява дали има нужда да се действа съвместно. Стъпка три установява дали същите цели могат да се постигнат чрез средства, различни от централизирано действие, т.е. действия на равнище държава-членка, или чрез не-централизирано сътрудничество между страните-членки. Стъпка четири всъщност не е независима стъпка, тя просто проверява резултатите от предишните стъпки: ако едно и две се потвърждават и три се отхвърля, тогава целите на предвиденото действие могат да бъдат причислени към равнището на ЕС. Стъпка пет е тест за пропорционалност, чиято цел е да се установи дали предвиденото действие е начин за постигане на въпросните цели на с най-малка намеса.

Двете версии дават много сходни отговори на въпросите от теста Пелкманс. Единствената съществена разлика е в стъпка едно.

По-ранната версия съдържа недвусмисленото убеждение, че подкрепата за трансграничната разследваща журналистика попада в областта на споделените компетенции. Аргументът е прост – разследващата журналистика е от съществено значение за свободното и правилното демократично функциониране на медиите, а чрез това и за свободата и демокрацията като цяло, поради което попада в споделените компетенции.

Публикуваната версия съдържа някои резерви по отношение на този аргумент, без всъщност да посочва, че е невалиден. В новата версия се казва, че този аргумент „може да се вземе предвид“, но е необходим „по-нататъшен анализ“ да се установи дали действително е верен. Този пасаж от публикуваната версия заслужава да се цитира в своята цялост, защото, както ще видим, много неща са зависели от него:

„Може, обаче, да се приеме, че свободата на пресата и по условие различните й форми, попадат в сферата на свободата, сигурността и правосъдието; това е сфера пряко свързана с ценностите на зачитане на демокрацията и човешките права, заявени като основен принцип на Европейския съюз (член 2 от Договора за Европейския съюз). Въпреки това ще има нужда от по-нататъшен правен анализ да се уверим, че това тълкуване е правилно.“ (стр. 3.)

С изключение на това, двата анализа дават практически едни и същи резултати.

В публикуваната версия заключението за основателност се отлага с няколко страници. Там (на стр. 42) разделът озаглавен „Заключения за част първа“ смело препраща към направения малко по-рано анализ с внушението, че той е в подкрепа на напълно отрицателно заключение:

Въз основа на анализа по-горе, намеса на ЕС за финансиране на трансграничната разследваща журналистика не е съобразена с ръководните принципи на субсидиарност и пропорционалност. (стр. 42)

Този, който прочете и двете версии ще открие, че единствено заради цитираното по-горе напълно необяснимо възражение спрямо аргумент (представен като потенциално валиден, но изискващ допълнителен анализ), заключението в публикуваната версия е станало обратното на това, което е записано в по-ранната версия.

Трябва да се отбележи, че ако цитираната по-горе присъда в публикуваната версия е правилна, тогава останалата част от проучването е напълно безсмислена. Както видяхме, авторите на публикуваната версия не би трябвало да заявяват тази присъда толкова уверено, защото в техния собствен анализ няма обоснования за това. Присъдата води до поставяне на въпроса дали предложеното действие попада в областта на споделените компетенции, а в публикуваната версия авторите казват, че не знаят със сигурност – може би, но е необходим по-нататъшен правен анализ за да се елиминира несигурността. Ако това е вярно, тогава се предполага, че вместо да наема екип от консултанти да напише пълно проучване за осъществимост, Комисията е трябвало да започне с наемане на екип от адвокати, които могат да произведат категоричен отговор на този въпрос, защото, ако отговорът на този въпрос е отрицателен, тогава харченето публични средства за останалата част от проучването е разхищение.

Оценка на разходите

Консултантът е бил нает най-вече за да намери решение на очевидния конфликт между специфичните изисквания на разследващата журналистика по отношение на независимостта и поверителността и изискванията на Финансовия регламент. И двете версии са съгласни (макар, че по-ранната версия го подчертава изрично), че има решение. Предвидената схема за безвъзмездна финансова помощ следва да се управлява от организация-посредник, която да гарантира, че принципът „на една ръка разстояние“ се запазва, и че разпоредбите на Финансовия регламент са спазени. В това отношение няма разлика между двата варианта. Колко ще струва такава програма обаче остава въпросителна.

Ако се вгледаме в основната част на двата текста се оказва, че оценките на разходите посочени в двете версии са едни и същи. Единствената разлика е, че някои подробни изчисления, които поддържат числата, представени в по-ранната версия са пропуснати в публикуваната версия. Но числата са непроменени. Странно, но в пасажите предназначени за прибързаните читатели (резюме, общи заключения), значението на съвсем същите числа е представено по съвсем различен начин.

И двете версии представят 23.8 на сто от предоставените средства като първоначална оценка на режийните разходи, а след това пак двете представят някои съображения относно условията, които може да се очаква да трябва да бъдат изпълнени и които ще намалят разходите, така че окончателна оценка става около 20 на сто. (Виж стр. 77 от публикуваната версия.)

И двете версии добавят, че подобни сравнително високи разходи са неизбежна последица от такава програма, при която са необходими както спазване на Финансовия регламент, така и независимостта и поверителността, които се налагат от самата същност на проектите на разследващата журналистика, и че те трябва да бъдат оценявани с оглед на целите, които програмата прави възможни за постигане.

Следва да се отбележи, че тази оценка изчислява посредством схема за придобитата стойност, редом със схемата за грантовете, която и двете версии считат за много скъпа и относително неефективна като инструмент за подкрепа на разследващата журналистика. Всъщност по този начин, въз основа на двете версии, административните разходи за една чисто грантова схема, без неосновна, странична схема за придобита стойност, трябва да е под 20 на сто.

Ако не се прочете основната част от проучването, а само резюметата, публикуваната версия чертае една доста по-мрачна картина. Пасажът, който обяснява защо разходите са относително високи се появява и в двете версии, но е включен само в резюмето на по-ранната. Освен това, цялостните заключения на публикуваната версия изрично противоречат на основните й раздели за бюджетните прогнози и посочват, че разходите ще надхвърлят 20%.

За протокола, тези числа са доста далеч от режийните от 33 на сто, за които Комисията на няколко пъти твърдеше, че ще са необходими за грантовата програма в опит да намери извинение за неприлагането на подготвителните дейности. Числото 33 на сто е било включено поне в един документ на Комисията, публикуван на по-късна дата от октомври 2013 г., към която дата сме сигурни, че вече е съществувала много по-ниска оценка на разходите. (В „Първия междинен доклад на Комисията за изпълнението на пилотни проекти и подготвителни действия от 2014 г.“, тя обяснява защо не изпълнява подготвителните дейности: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/imco/dv/comreportbudget_/comreportbudget_en.pdf)

Жалбата за лошо управление подадена

Не твърдим, че служител на Комисията е пренаписал предпроектното проучване с обратни изводи. Много по-вероятно е Комисията да е накарала консултанта да го направи зад гърба на експертите, които са били наети да извършат проучванията и да напишат изследването. Комисията има механизъм за въздействие над консултантите, които наема редовно.

На мнение сме, че е доста съмнително практика Комисията да предоговаря констатациите от проучване за осъществимост с консултант, особено в продължение на толкова дълго време. След като експертите представиха версия, която би трябвало да бъде окончателна, Комисията и консултантът посветиха 15 месеца на изследването, преди в крайна сметка да го публикуват. Очевидно то не е било просто забравено в чекмеджето на някой служител на Комисията. Ако беше така, запитване от евродепутат можеше да предизвика публикуването му. Било е задържано поради някаква причина. Предполагаме, че причината е, че текстът на проучването е бил внимателно разработен за да се получат резултатите, които Комисията е искала да види. Също така смятаме, че идеята за промяна на заключенията на проучването не идва от служителите на Главна дирекция комуникации. Те трябва да са следвали заповеди от политическото ръководство на Комисията, което очевидно искаше програмата да отиде в кошчето за боклук.

По наше мнение, такава промяна на заключенията, която става ясна за всеки, който прочете двете версии на проучването и нашия сравнителен анализ, представлява фалшификация на проучването за осъществимост и това е недопустимо.

Поради това, на 9 юни групата на Зелените / Европейски свободен алианс в Европейския парламент подаде до Европейския омбудсман жалба срещу Европейската комисия за лошо управление заради блокирането на програмата. Жалбата се отнася не само до фалшифицирането на проучването за осъществимост, но до целия процес от приемането на програмата през 2009 г. досега. Мислим, че Комисията е злоупотребила с отговорността си за управлението на пилотни проекти и подготвителни дейности за да блокира програмата.

Бюджетно изменение за възстановяване на програмата през 2016 г.

През юни Зелените евродепутати Бенедек Явор, Улрике Луначек и Хелга Трюпел внесоха изменение в проектния бюджет за 2016 г. за възстановяване на бюджета за програмата. Предложените изменения ще бъдат оценени от Комисията. Аз ще докладвам резултатите.

***

Ако намирате, че статията е интересна и полезна, можете да ни подкрепите, за да продължим да правим независима разследваща журналистика. If you find the article interesting and useful, you can support us to continue to do independent investigative journalism.

Включете се с Данъкъ Биволъ! Support Bivol

При възможност, станете наш редовен спомоществовател с опцията Месечен Данъкъ. Това ни помага да предвиждаме бъдещи разходи и да планираме дейността си за месеци напред.