“Политиците няма да променят системата. Системата трябва да промени политиците. Политиците искат да поддържат статуквото и не искат да има промени. Една действаща Съдебна система ще се заеме неизбежно и с политиците и политическата корупция, затова не може да се разчита на „политическа воля“ за реална промяна.” Това каза бившият правосъден министър на Румъния и настоящ евродепутат Моника Маковей на среща организирана от Инициатива Правосъдие за всички в София.  Маковей е известна с това, че постави основата на антикорупционната реформа в северната ни съседка, която вече дава осезаеми резултати.

Маковей подчерта също, че за ефективна борба с корупцията не е нужно да се променя Конституцията и да се чака резултата от тежки реформи, които само губят време. Трябва да се започне с личностите, а не със системата, която винаги е виновна и сочена като удобно оправдание за поколения политици, изявяващи се като псевдоборци с корупцията.

В България не липсват институции, създадени именно с цел борба с корупцията. Например БОРКОР, създаден с активното участие на немски консултанти. Липва обаче воля у политиците. И не само липсва, а те активно правят обструкции на съществуващите структури.

Следният текст за съдбата на БОРКОР е конкретно доказателство в български условия за това как институциите, създадени за борба с корупцията, се обездействат нарочно, а на тяхно място се предлага да се създават нови. И така до безкрай в омагьосания кръг на политическата демагогията за запазване на статуквото.

Биволъ*

„Проверяват БОРКОР, но въпреки резултата, няма да го закрият“, „Борислав Сарафов: За нас е „страшна тайна“ какво върши БОРКОР“, „БОРКОР трябва да се закрие, а не да му се прави уродлив близнак“,  „БОРКОР отива в историята“, „Депутатите от „Антимафия“ упрекнаха в безделие колегите си от БОРКОР“,“ БОРКОР още не работи, но харчи пари“, „В БОРКОР си раздават бонуси въпреки скромните резултати“, „БОРКОР – голям чвор“, „БОРКОР изхарчил 10 млн. лева, резултатите – тепърва“.

Това е само малка извадка от заглавията, посветени на „енигматичния БОРКОР“ – всъщност Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерски съвет (ЦППКОП), повече известен в медиите и публичното пространство като „БОРКОР“. Претенциозното наименование „борба с корупцията“ породи големи обществени очаквания за бързи и конкретни резултати – корумпирани чиновници с белезници, шумни акции срещу корупционни сделки, политици в затвора.

Четири години след създаването си, ЦППКОП присъства в общественото мнение като хранилка за чиновници, чиито резултати са равни на нула и нямат принос за подобряване на средата в България. Защо се изхарчиха тези милиони? Защо БОРКОР няма резултати? С основание ли бива критикуван от политици и експерти?

Кратък преглед на интернет страницата на институцията показва, че за тези 4 години само един проект на ЦППКОП е бил възложен от ръководния му орган – Консултативен съвет  (КС)  – на 22.02.2012 г. КС възлага на Центъра първия проект „Модел на решение в областта на обществените поръчки“.  На страницата на институцията пише: „Консултативният съвет ръководи методически дейността на Центъра. Всички дейности в рамките на проекта подлежат на непосредствения контрол на Консултативния съвет, в който влизат представители на Народното събрание, правителството, съдебната власт, държавни агенции и ръководителят на Центъра. Съветът гарантира, че политическата воля ще бъде точно следвана, а политическите и обществени приоритети – съблюдавани“. Тоест политическата воля намира израз в решенията на КС, в който са представени всички власти. Дотук добре – като идея звучи идеално: експертите на ЦППКОП анализират отделни браншове и сфери за корупционни вратички, изработват мерки за тяхното затваряне и политическата воля (КС) ги приема и възлага на Центъра да ги приложи. Да, ама не…   

На 6 февруари 2013 г. КС приема и одобрява предложените мерки и конкретни решения на БОРКОР в сферата на обществените поръчки. И дотук. Пада първото правителство „Борисов“ и повече от 2 години не се свиква Консултативен съвет. Правителството „Орешарски“ не си дава труд да свика управителния орган на Центъра, но му възлага да извършва предварителен антикорупционен анализ на законопроектите на изпълнителната власт. Някои от предложенията се възприемат, други – не. Мотивите на отделните ведомства за отхвърляне на антикорупционните мерки на ЦППКОП по техните законопроекти остават в тайна.

Какво се случва с единствените потвърдени от КС предложения за ограничаване на корупцията при обществените поръчки? Правителството „Орешарски“ си харесва някои от мерките – с промените на ЗОП от 2014 г. си „открадва“ идеята за „електронен каталог“ – техническите предложения да бъдат представени под формата на електронен каталог, когато предмет на обществената поръчка е доставка на стоки, които са стандартизирани. Възприемат се частично и предложенията за публичност и прозрачност с разпоредбите за задължително публикуване на протоколите, документациите /техническите спецификации/, допълнителните споразумения. Никой обаче не чува доводите на БОРКОР, че предложенията им трябва да се приложат комплексно, а не „козметично“ и на парче. Отхвърля се идеята за създаване на Централни служби за възлагане на обществени поръчки, които да подпомагат възложителите, особено тези в малките населени места. Предварителната регистрация на фирмите, които кандидатстват също не се възприема –  това е своеобразно CV на фирмата, с което тя да кандидатства при различните процедури по възлагане, вместо да тича по различни гишета да изважда всеки път едни и същи документи. А колко по-лесно е за възложителя да погледне „досието“ на фирмата и да се ориентира доколко сериозен и благонадежден е кандидатът. Камарата на строителите в България например поддържа регистър на строителните фирми, което е мярка и срещу сивата икономика.

Две години по-късно – второто правителство „Борисов“ подготвя нов проект на ЗОП, в който се предвижда електронизация на процеса на възлагане на обществените поръчки чрез онлайн платформи, както и централно електронно възлагане в отделни сектори. Нито дума в медиите, че това бе предложението на БОРКОР от  2013 г. Тогава, когато никой не говореше за електронни обществени поръчки, още преди да бъде приета Директивата на Европейския парламент и на Съвета, БОРКОР имаше своето решение. Акцент в Доклада на БОРКОР бе и увеличаване на обхвата на предварителния контрол върху процедурите по ЗОП – това ще залегне и в подготвяния нов ЗОП.  Сега някой друг ще се закичи с лаврите…

Още едно предложение на ЦППКОП, което преди време бива отхвърлено от правителството „Орешарски“ и дори става повод за иронична коментари за дейността на Центъра, е на дневен ред днес. През март 2014 г. БОРКОР се позовава на Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 2012 г. и предлага антикорупционна мярка относно Закона за допълнение и изменение на Закона за предовратяване и установяване на конфликт на интереси. Идеята е възложителите по обществени поръчки, които разпределят европейски средства, да декларират и „емоционална, партийна или  национална обвързаност“ в декларациите за конфликт на интереси.

През последните 4 години в ЦППКОП се изгражда модерна информационно-аналитична система, която се базира на повече от 50 аналитични методи и техники. Обучават се служители от различни ведомства на централната администрация от германски експерт – автор на методологията БОРКОР. Българската държава инвестира немалко средства за изграждането на системата – работи в партньорство с водеща германска фирма. Адаптира се германският „Фау модел“ за нуждите на институцията – успешен модел за управление и контрол на работните процеси в организацията. Германската фондация „Конрад Аденауер“ подкрепя завършения аналитичен инструмент.  Проектът БОРКОР получава признание от авторитетния институт за международно публично право „Макс Планк“ (Германия). В студия на Института, посветена на борбата с корупцията в страните от Дунавския регион, авторът Леони Хенсген посочва: „Моделът БОРКОР не може да бъде описан като „мярка“, която се отличава с възможността чрез самостоятелно действие или специален регламент да се постигне нещо конкретно. Както самото понятие „модел“ предполага, при БОРКОР става дума за стратегическа концепция, която се използва на всички равнища в борбата и превенцията на корупцията и организираната престъпност….. Значимостта на този модел за съседните държави е заложена в неговата универсална приложимост. С леки модификации в структурата е възможно моделът да се използва във всяка държава“.

Всичко звучи прекалено хубаво, за да се случи в България, ще кажат скептиците.  Те биха попитали дали политическата воля, представлявана от което и да е правителство, ще иска да се прекъснат корупционните вериги, които са „хранилка“ десетилетия наред? Кой обича институция, която иска да зашие дълбоките джобове, в които се е бъркало толкова години?

Останал без ръководен орган, така да се каже на автопилот, ЦППКОП сам се заема с няколко проекта:

І. „Анализ на нормативните актове и процедурите в областта на концесионирането на Република България“.  Анализаторите изследват Закона за концесиите /ЗК/, Закона за подземните богатства /ЗПБ/, Закона за устройството на Черноморското крайбрежие /ЗУЧК/и Закона за водите /ЗВ/. Установяват се сериозни пропуски и проблеми, /в БОРКОР ги наричат „слаби места“/, които са предпоставка за корупционни практики:

Пропуски, противоречия и законови празноти, които позволяват избор на концесионер без търг и конкурс – само в  ЗК от 1997 г. съществуват 7 изключения, поради които са предоставени без търг 400-500 находища за природни богатства, плажове и др. като Медет, Челопеч, Елаците, плажната ивица към националните туристически комплекси„ Русалка”, „Елените”, „Дюните”, част от къмпингите в Южното Черноморие и др . Това се случва при публично знание за находищата в Националния геофонд.

За част от предоставените концесии без търг и конкурс през годините са сключени концесионни договори, но и към днешна дата съществуват 67 броя концесии за добив  на подземни богатства, за които няма сключени концесионни договори, независимо от определените два срока в Закон за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия (ЗППДОП) и Закона за приватизация и следприватизационен контрол. До 2008 г.  дружествата са плащали само кариерна такса по Закона за местните данъци и такси /ЗМДТ/, която е равна на минималното концесионно възнаграждение. След това и до ден днешен, те не извършват плащане към държавата;

И към момента съществува липса на състезателност на процедурата по предоставяне на концесии по ЗПБ, поради придобиване на концесии и за добив без търг и конкурс, въз основа на права от приватизационни сделки и регистриране на търговско откритие по ЗПБ, при публично знание за находищата в Националния геофонд.

БОРКОР идентифицира несистематичност и противоречия при правната уредба относно концесиите; Установява, че само 10-15 от 264 общини прилагат Закона за концесиите, а другите общини прилагат други правни способи.

Експертите на Центъра посочват, че са „налични два подхода за управление на плажовете /концесия и наем/ при субективна преценка за определянето им и без ясен критерий за разграничаването им и, както и при наличие на две методики за определяне на цената“. Поради това, от 58 концесионни договори за плажовете,  само  7 са по новия ЗК /2006г/. Последните 4 г. няма сключени концесионни договори за плажовете.

Липсват стандарти, отсъства прозрачност и отчетност – липса или непълни  публични регистри при органите по чл. 19 от ЗК, недостатъчност и недостатъчна надеждност на Националния концесионен регистър /НКР/

Липса на ефективен текущ контрол от страна на държавните органи. За периода от 1999 г. до 2014 г. не е извършван одит на концесионния договор за концесия „Челопеч” от Сметната палата. Договорът е включен в програмата за одитна дейност на Сметната палата през 2014 г., като одитираният период е 01.01.2011 г. – 31.12.2013 г.

БОРКОР предлага на изпълнителната власт редица на брой конкретни предложения за изменения и допълнения на норми, с които се елиминират установените „слаби места“ –  в ЗК предложенията са 34, в ЗПБ са 25, а в ЗУЧК са 22 . Целта им е въвеждане на планиране, единна държавна политика,  единна практика, стандарти и понятия в областта на концесиите; постигане на публичност и прозрачност, както и отчетност, проследимост, ефективен и качествен контрол.

Докладът за концесиите е внесен при правителството „Орешарски“ през юни 2014 г. Мерките не се обсъждат и прилагат.

ІІ.Проект „Анализ на причините и условия, създаващи предпоставки за прояви на корупция при изпълнението на Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност“ 2014-2020 г. и предложение за внедряване на мерки за превенция на установените корупционни рискове“

Анализаторите на БОРКОР констатират отново „слаби места, които отварят корупционни възможности:

  • колизии и празноти в правната регламентация;
  • липсващ, недостатъчен или несъответстващ механизъм и процедури за контрол на изпълнението;
  • липса на дефиниции и/или неясни понятия, които оставят място за проява на субективна преценка и оценка;
  • недостатъчни или отсъстващи възможности за обективен и всестранен контрол и проверка на декларации;
  • възможности за прояви на непотизъм и лобизъм;
  • възможности за концентрация и злоупотреба с власт;
  • възможности за търговия с влияние;
  • възможности за вземане и налагане на еднолични или колективни субективни решения;
  • наличие на бюрократични и административни тежести;
  • недостатъчна степен на публичност и прозрачност;
  • недостатъчно развита система за проверка на интегритета на служителите на УО и външните оценители;
  • възможности за определяне на дискриминационни и ограничителни критерии при избора на изпълнители и проекти;
  • възможности за прояви, нарушаващи принципите на равнопоставеност и лоялна конкуренция;
  • недостатъчни способи за проверка на пазарните стойности на офертите и други;

БОРКОР предлага мерки, които да редуцират или елиминират факторите или възможности за корупция и/или измами при изпълнението на ОП „Иновации и конкурентоспособност“ 2014-2020 г.  Има 10 предложения за изменения и допълнения на правни норми, основно в Закона за предовратяване и установяване на конфликт на интереси, ПМС №107/2014 г. и ПМС №118/2014 г.; 5 предложения за внедряване на антикорупционни мерки в Процедурния наръчник на Програмата;  9 предложения за внедряване на мерки в „Насоките за кандидатстване по процедури за предоставяне на БФП по ОПРКБИ и, съответно, ОПИК 2014-2020 г.“; Предлага се внедряване на стандарти и унификация на процедури и подходи и ред други мерки за повишаване на публичността и прозрачността.

Докладът с предложения е внесен в МС през юли 2014 г., когато на власт е правителството „Орешарски“. Не се разглежда, респ. няма приети мерки.

ІІІ. Проект „Анализ на лекарствената политика в Република България, с цел изготвянето на предложения, противодействащи на корупционни практики”.

БОРКОР открива общо 46 „слаби места“. Някои от тях са:

  • Липса на прозрачност относно утвърдените фармако-терапевтични ръководства;
  • Отговорността в процеса за изготвяне на фармако-терапевтични ръководства между националните консултанти, медицинските научни дружества и експертните съвети не е ясно дефинирана в нормативната уредба.
  • Нормативната уредба, регламентираща дейностите на НЗОК, създава невъзможност за самостоятелно реализиране на функциите и провеждане на политиките, от които има потребност обществото;
  • Неефективност на мерките за постигане на целта и невъзможност да бъде реализирана пълна събираемост на здравноосигурителните вноски от българските граждани;
  • Несъразмерно разпределение и съотношение между разходите за лекарства и за медицински дейности;
  • Липса на интегрирана електронна система за ефективен обмен на информация в системата на здравеопазването и за нуждите на НЗОК.
  • Непрофесионална документация за провеждане на процедурите за възлагане на обществените поръчки;
  • Липса на контрол при провеждане на процедурите – от изготвянето на процедурната документация до работата на комисиите за разглеждане и оценка на офертите
  • Непрозрачни и субективни критерии при назначаване на изпълнителен директор и заместник-изпълнителен директор на ИАЛ;
  • Непрозрачни и субективни критерии при избора и назначаването на комисии, експертни съвети и комитети
  • Нелогични и ограничителни норми за предписване на лекарствени продукти, създаващи невъзможност за избор на пациента дали да се лекува с генеричен лекарствен продукт и др.

Предлагат се 81 мерки за тяхното отстраняване. Докладът се внася при правителството „Борисов“ 2 през ноември 2014 г. Част от предложените мерки намират отражение в законодателството, респ. в изменението и допълнението на Закона за здравното осигуряване (изм. ДВ бр. 12 от 13.02.2015 г.) и Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина.

ІV. Проект „Концепция за създаване на Централен орган за възлагане на обществени поръчки в сектор „Здравеопазване”

В края на 2014 г. за първи път изпълнителната власт се сеща, че съществува институция, която може да анализира корупционните вратички. Здравният министър д-р Петър Москов одобрява стартирането на дейност за създаване на Централен орган за възлагане на обществени поръчки в сектор „Здравеопазване.  Концепцията е на база извършените анализи, обобщените констатации за установените „слаби места“ и предложените от ЦППКОП мерки и комплексни решения за предотвратяване на възможността за създаване на корупционни практики, изложени в докладите на тема „Модел на решение в областта на обществените поръчки“ и „Анализ на лекарствената политика в Република България“.

В Концепцията се залага създаването на централизирано възлагане на обществени поръчки за доставки на лекарствени продукти първоначално, а впоследствие и на медицински изделия за лечебните заведения за болнична помощ. Идеята е процедурите да се провеждат чрез специално създадена интегрирана информационна система – онлайн платформа за електронна търговия (електронен търг и електронен каталог).

На 11.02.2015 г. МС приема Концепцията.

Мерките, предложени в докладите на ЦППКОП, остават само на хартия. Те залежават в МС, няма кой да ги разгледа. Не се свиква Консултативен съвет. Правителството иска резултати от Центъра, но не възлага задачи. По-същественото е, че без благословията на КС не може да се приложат предложените мерки. А внедряването им би спестило сериозни средства на данъкоплатеца; икономическият ефект от прилагането на антикорупционните мерки ще надхвърли многократно вложените средства в изграждането на системата.

Сега „политическата воля“ иска да реформира, да преобразува, да слива, да закрива БОРКОР. Кога тя ще поиска да се приложат мерките на Центъра? Кога ще реши да използва аналитичният инструмент, платен с парите на данъкоплатеца?

И така – без политическа воля, критикуван от политици и медии, признат навън, но не и у нас, БОРКОР чака своето реформиране.  То ще се случи на базата на познатия политически принцип у нас – всичко старо и наследено е лошо. Това обаче няма да реши системен проблем като корупцията, където само комлексни и координирани мерки могат да постигнат реални резултати.

* Заглавието и коментарът в курсив са на редакцията.

This post is also available in: English