Защо сертифициращият орган на парите за земеделие е проблем за Брюксел? Mind the horns!

В писмото на Дирекция Земеделие на Европейската комисия до МЗХ и ДФЗ, което стана повод за разпри и в парламента, пише ясно едно нещо: Брюксел не вярва на българския сертифициращ орган. На страница 4 пише, че сертифициращият орган е изпратил мнение, че вътрешната система за контрол работи както трябва и, че грешките по две от мерките на ПРСР са под два процента. Комисията обаче не приема това заключение и изброява аргументите си:

Сертифициращият орган е избран късно – 01.12.2015 и не е възможно да е извършил адекватни проверки на законосъобразността и правилността на разходите, чието възстановяване се иска от Комисията;
Не е ясно дали случайните проверки на място за редовността на проектите са извършени правилно;
Повторните проверки на място са извършени след номинацията на сертифициращия орган;
Което за Мерки 213 и 214 няма как да доведе до резултати, тъй като става дума за плащания за реколта.

Например, ако сте фермер, който е взел пари да засади екологични тикви, служебни лица трябва да дойдат и да видят как растат тиквите, да проверят колко са на брой и да се уверят, че ще ги продадете на пазара, а няма да ги оставите да изгният на полето, защото вече сте взели парите и не ви пука за реализацията на екопродукцията. А сертифициращият орган трябва да гарантира, че проверка наистина е имало и всичко е направено по устав. От Комисията са намерили за ненормално, че еко-тиквите, финансирани с 500 млн. лева, са посадени и обрани през 2015 г., а сертифициращият орган е почнал да ги проверява чак през 2016. Еврократите в Брюксел може и да не са виждали как расте тиква у поле, но не са чак такива тикви, че да не се усетят.

Резултатът е, че след като не се приема заключението на сертифициращия орган, парите за 2015 не се възстановяват. И не е ясно дали изобщо може да бъдат възстановени, защото машината на времето още не е измислена, за да се върнат сертифициращите в средата на 2015.

Освен това всички данни сочат, че сертифициращият орган е избран незаконно от МЗХ, което ще създаде допълнителни проблеми и ядове. А опитът на МЗХ да създаде зависима от него сертифицираща агенция е знак, че правителството не иска да бъде обект на независим одит. Което в сегашния контекст е дори нагло.

“Плащания по две от мерките в момента са прекъснати поради съмнения относно тяхното приложение”. – каза говорител на Брюксел. В писмото са посочени мерките 212 и 213, но има забележки и за обществените поръчки по мярка 321 (селските стадиони), за които Биволъ проведе подробни разследвания.

Биволъ се опита да събере и представи разбираема информация що за орган е това, каква е ролята му, защо е важен и как проблемите с него могат да навредят дотам, че Европейския съюз да не възстанови разплатени от бюджета суми.

Eu-Letter-Small

Всички европари минават през 4 органа: координиращ, разплащащ, сертифициращ и одитиращ, като последните два може да са 2 в 1. Координират министерствата, разплащат се агенциите, а сертификацията и одита се възлагат на големи международни одитни фирми.

Важността на функциите, които изпълнява сертифициращият орган, се заключава в това, че той “представя становище, изготвено съгласно международно приетите одитни стандарти, относно изчерпателността, точността и достоверността на годишния финансов отчет на разплащателната агенция (Държавен фонд „Земеделие“ – б.а.), доброто функциониране на нейната система за вътрешен контрол и законосъобразността и редовността на разходите, за чието възстановяване е отправено искане до Комисията”. В това число сертифициращият орган контролира и т.нар. общински проекти и обществените поръчки, възлагани по тези проекти.

Логично е, че тези органи трябва да са независими от ръката, която дава парите и да я контролират, защото в противен случай изкушението за корупция ще е много силно. Ето защо е странно, че Десислава Тенева – министърът на земеделието и храните, предложи създаването на публичен сертифициращ орган: изпълнителна агенция “Сертификационен одит на средствата от европейските земеделски фондове”. До момента сертифицирането се изпълняваше от външен сертифициращ орган – който по-трудно би заложил репутацията си за да угоди на няколко местни корупционера.

Значението на този акт е ключово за усвояването на европейските средства по Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. – програмата с най-голямото финансиране в размер на 2 338 783 966 евро. За сравнение следващите по големина бюджети са тези на Оперативна програма Региони в растеж (1 311 704 793 евро) и Оперативна програма Иновации и конкурентоспособност (1 181 615 516 евро), съгласно Споразумението за партньорство за периода 2014-2020 г. С въвеждането на новата агенция управляващите дават заявка, че прости не искат да им се пречкат из краката разни външни и неблагонадеждни фирми, а искат да се проверяват сами.

Това обяснява, защо нито един представител на опозицията не възразява срещу създаването на държавната агенция. Въпреки че определени политически сили са в опозиция или дори не са парламентарно представени, те имат представители в местното самоуправление в лицето на кметовете на общините в селските райони. По тази причина опозицията също има интерес от фиктивния контрол върху възлаганите обществени поръчки и изпълнението на общинските проекти, който би извършвала новосъздадената агенция.

Кратко разяснение за реда за финансиране на европейските проекти в по ПРСР. Кандидатите подават заявления за предоставяне на безвъзмездно финансиране (т.нар. проекти). Държавен фонд “Земеделие” (ДФЗ) одобрява допустимите за финансиране разходи и подписва с ползвателя (бенефициента) договор за предоставяне на финансиране. След изпълнението на проекта ДФЗ извършва плащане по договора, като на този етап средствата се отделят от държавния бюджет.

Тук влиза сертифициращият орган и проверява законосъобразността и редовността на разходите, изплатени от ДФЗ. При положително становище на сертифициращия орган Европейската комисия праща пари: уравнява (възстановява) направените разходи от държавния бюджет. При отрицателно становище на сертифициращия орган пари от Брюксел не идват. Или не се възстановяват разходи по проекта или се възстановява само законосъобразната част от тях.

В доклада на министър Танева като единствено основание за създаването на публичен сертифициращ орган се посочва забавянето при провеждането на процедури за възлагане на обществена поръчка за избора на външен сертифициращ орган.

Но забавянето при избора на външен сертифициращ орган се дължи само на незаконосъобразните обществени поръчки, които провежда министерството, т.е. забавянето не се дължи толкова на обжалването на обществените поръчки, колкото на няколкократното им стартиране след осъдителни решения на ВАС. В крайна сметка по този начин МЗХ предлага решение на проблем, който е създаден от самото министерство.

Тази практика на МЗХ е в разрез с няколко нормативни акта:

А. ПРОТИВОРЕЧИЕ НА ЧЛ. 9 ОТ РЕГЛАМЕНТ (ЕС) № 1306/2013

Чл. 9 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 гласи:

Сертифициращият орган разполага с необходимия технически опит. Той е оперативно независим както от разплащателната агенция и координиращия орган, така и от органа, който е акредитирал тази агенция.

Същевременно в проекта на устройствен правилник на изпълнителната агенция (приложение към докладната на министър Танева):

Чл. 1. С правилника се определя дейността, структурата, функциите, организацията на работа и числеността на персонала на Изпълнителна агенция „Сертификационен одит на средствата от европейските земеделски фондове“ към министъра на земеделието и храните.

Още в първия член на правилника се прави обвързването на сертифициращия и координиращия орган.

Чл. 2. Агенцията е юридическо лице на бюджетна издръжка – второстепенен разпоредител с бюджет към министъра на земеделието и храните.

Статутът на агенцията е обвързан с министъра на земеделието и храните.

Чл. 6. (2) При осъществяването на функциите си агенцията е оперативно независима, както от Разплащателна агенция, така и от органа, който е акредитирал тази разплащателна агенция.

Даденият текст е в декларативна форма и по същество е нищожен спрямо чл. 1, чл. 2 и 12, ал. 3 от правилника.

Чл. 12. (3) Изпълнителният директор се назначава и освобождава от министър-председателя по предложение на министъра на земеделието и храните за срок от 5 години без ограничения в броя на преназначаванията.

За каква оперативна независимост може да става дума, когато ръководителят на агенцията се назначава и освобождава по предложение на координиращия орган?

Разликата между оперативната независимост на външния сертифициращ орган и тази на изпълнителната агенция се заключава в това, че след избора на изпълнител на обществена поръчка (външен сертифициращ орган) договорът с него може да бъде прекратен единствено при предварително регламентирани условия като неизпълнение на договорни задължения. По този начин министърът на земеделието и храните по никакъв начин не може да влияе върху извършваните проверки от външния сертифициращ орган.

От друга страна, без да се изисква наличието на някакво условие министърът на земеделието и храните по своя преценка може да предложи освобождаването на изпълнителния директор на агенцията. По този начин министърът на земеделието и храните има възможност да влияе върху извършваните от агенцията проверки. Това обстоятелство нарушава изискването за оперативна независимост, заложено в чл. 9 от Регламент (ЕС) № 1306/2013.

Б. ОПИТИ ЗА ИЗБОР НА ВЪНШЕН СЕРТИФИЦИРАЩ ОРГАН

Важно е да се проследят обществените поръчки за избор на сертифициращ орган, които провежда МЗХ през последните 5 г.

С Решение № РД52-149 от 12.2010 г. е стартирана обществена поръчка (№ 00696-2010-0040 от РОП), по която на 06.06.2011 г. е избран изпълнител за следващите три години, като е подписан договор за 2 929 297 лв. без ДДС. С Решение № 174 от 17.02.2011 г. и Решение № 985 от 21.07.2011 г. КЗК оставя без уважение жалбите по поръчката.

С Решение № РД 52-77 от 05.2013 г. е стартирана обществена поръчка под № 00696-2013-0025. Отново с продължителност на изпълнение на поръчката 3 г. Следва да се отбележи, че обществената поръчка е стартирана една година преди изтичането на договора по предходната (3 г. от 06.06.2011 г. или 06.06.2014 г.). Тази практика доказва, че доводът на министър Танева за създаването на новата агенция е невалиден, тъй като забавянето при избора на изпълнител се преодолява чрез по-ранното стартиране на обществената поръчка. Обществената поръчка е прекратена след подадена жалба вх. № 70-2597/07.06.2013 г. срещу решението за откриване на процедурата и одобрената с него документация за участие.

На МЗХ му отнема повече от 4 месеца за редактирането на документацията и с Решение № РД 52-102 от 10.2013 г. е открита нова обществена поръчка под № 00696-2013-0029. С Решение № 1647 от 11.12.2013 г. КЗК отменя като незаконосъобразно Решение № РД 52-102 от 18.10.2013 г. на Министъра на земеделието и храните, за откриване на процедура с предмет „Извършване на сертификационен одит на Разплащателна агенция на Република България”. Основания за прекратяването на обществената поръчка е използването на дискриминационни критерии за подбор, ограничаващи незаконосъобразно кръга от участници. МЗХ обжалва решението на КЗК, но ВАС с Решение № 3913 от 20.03.2014 г. оставя в сила решението на КЗК.

Този път на МЗХ му отнема само два месеца и половина за редактирането на документацията и следващият опит за откриване на обществената поръчка се прави със Заповед № РД 52-34 от 11.06.2014 г. (поръчка № 00696-2014-0017). МЗХ отново залага дискриминационен критерий за допустимост, за чиято незаконосъобразност КЗК вече се е произнесла в Решение № 1647 от 11.12.2013 г. В допълнение с нови пропуски в документацията те стават основание за поредното прекратяване на обществената поръчка с Решение № 1069 от 09.2014 г. на КЗК.

Изправени пред опасността от загуба на финансиране след три неуспешни опита МЗХ с Решение № РД 52-95 от 17.10.2014 г. открива процедура за възлагане на обществената поръчка чрез договаряне без обявление на основание чл. 90, ал. 1, т. 4 от ЗОП. В този вид процедури участие могат да вземат единствено поканените от възложителя участници. Следва да се отбележи, че изключителна вина за неуспешните опити за избор на сертифициращ орган се дължи на МЗХ, като дори се стига до повторно използване на едни и същи незаконосъобразни критерии за подбор. Взема се решение да се удължи договора с досегашния одитиращ орган на основание чл. 43, ал. 2, т. 5, б. “а” от ЗОП.

Тук трябва да обърнем внимание на едно писмо на изпълнителния директор на Агенцията по обществени поръчки, за съдържанието на което научаваме от Решение № 1433от 11.11.2014 г. на КЗК (цитираният текст е от самото решение):

„След проведена на 25.09.2014 г. среща с представители на Сметна палата, АДФИ, АОП и Министерство на земеделието и храните, изпълнителният директор на АОП е изпратил до министъра на земеделието и храните писмо с изх. № 04-00-254/29.09.2014 г., в което са посочени възможностите, при които в най-кратки срокове може да бъде сключен договор с външен изпълнител, който да извърши сертификационен одит на Разплащателната агенция на Република България. В него е отбелязано, че процедурата на договаряне без обявление на основание чл. 90. ал. 1 т. 4 ЗОВ може да се проведе, когато вредите от забава, поради спазване на правилата за публични процедури, съществено биха надвишили ползите от спазване на закона (касае се за приоритизиране по важност, при което е преценено, че задълженията на възложителя, свързани с преодоляването на последици от настъпили събития, са водещи пред задълженията му да проведе публична процедура по ЗОП).“

От текста става ясно, че самият изпълнителен директор на Агенцията по обществени поръчки (която агенция трябва да следи за спазването на Закона за обществени поръчки) препоръчва нарушаването на Закона за обществени поръчки, тъй като това би довело до по-големи ползи отколкото при спазването на закона.

Съгласно разпоредбите на чл. 43, ал. 2, т. 5, б. “б” от ЗОП, срокът на договора се удължава до избора на изпълнител, но не повече от 6 месеца. Въпреки тази разпоредба МЗХ стартира следващия опит за възлагане на обществена поръчка не веднага след последния неуспешен опит (Решение № 1069 от 09.2014 г. на КЗК), а след повече от 8 месеца с Решение № РД 52-43 от 11.05.2015 г. (00696-2015-0007).

Предвид времето, което отнема на МЗХ за стартирането на процедурите за възлагане на обществена поръчка след поредното прекратяване на предходната, става очевидно, че самото министерство забавя избора на изпълнител, което за пореден път опровергава довода на министър Танева за създаването на агенцията. Като цяло МЗХ е отговорно за всички предпоставки за създаването на агенцията.

Предметът на поръчката включва одит на периода 16 октомври 2014 г. – 15 октомври 2018 г., което засяга както ПРСР 2007-2013 (краен срок за изпълнение и отчитане на проектите е удължен до 20 ноември 2015 г.), така и ПРСР 2014-2020 г. КЗК с Решение № 577 от 15.07.2015 г. отменя като незаконосъобразно Решение № РД- 52-43 от 11.05.2015 г. на министъра на земеделието и храните, с което е открита процедура с предмет: „Определяне на Сертифициращ орган за извършване на сертификационен одит на Разплащателната агенция на Република България за четири финансови години, включващи периода 16 октомври 2014 г. – 15 октомври 2018 г.”. С Решение № 11265 от 28.10.2015 г. ВАС оставя в сила решението на КЗК. Така се прекратява четвъртата поредна открита процедура по избор на сертифициращ орган.

С Решение № РД 52-89 от 13.11.2015 г. по вече отработената схема МЗХ открива процедура за възлагане на обществената поръчка чрез договаряне без обявление на основание чл. 90, ал. 1, т. 4 от ЗОП – възникнала необходимост от предприемане на неотложни действия поради настъпване на изключителни обстоятелства, последиците от които не могат да бъдат преодолени при спазване на сроковете за провеждане на открита или ограничена процедура или на процедура на договаряне с обявление. Абсурдно е това твърдение, тъй като необходимостта от избора на сертифициращ орган е възникнала преди повече от година, а МЗХ направи всичко възможно, за да протака процеса по избора на изпълнител. В крайна сметка, МЗХ избира „Грант Торнтон“ ООД ЕИК 831716285 при липсата на каквато и да било конкурецни. В последния ден преди влизането в сила на новия Закон за обществените поръчки с РЕШЕНИЕ № РД 52-14 , София 29.03.2016 г. министър Танева отново договаря без обявление сертифицирането на селската програма, като отново за изпълнител е избран „Грант Торнтон“ ООД. Така министерството незаконно избира най-удобния изпълнител, който да замаже положението. Същевременно съгласно писмо на ЕК II/fp – agri.dd4.5(2016)2570839 от 29.04.2016, възстановяването на направените разходи за 2015 г. зависи точно от проверките на този незаконно избран сертифициращ орган.

От направения преглед на стартираните от МЗХ процедури по възлагане на обществени поръчки за избор на сертифициращ орган става очевидно, че нежеланието на министерството да спазва разпоредбите на ЗОП са единствената причина за създаването на Изпълнителна агенция “Сертификационен одит на средствата от европейските земеделски фондове”, а именно основанието “забавяне на избора на външен изпълнител, който да извърши сертификационен одит на Разплащателната агенция (ДФЗ – б.а.)”.

При положение, че МЗХ провежда обществени поръчки за избор на сертифициращ орган от 2010 г. (по данни от Регистъра на обществените поръчки), причините за провеждането на незаконосъобразни обществени поръчки не се коренят в некомпетентността на служителите на министерството, а в желанието да бъде избран точно определен изпълнител на обществената поръчка. Изборът на послушен изпълнител би гарантирало сертифицирането на незаконосъобразно направени разходи, т.е. безнаказано и безконтролно източване на средствата по програмата. За желанието на МЗХ да се избере послушен сертифициращ орган и значението му като цяло може да съдим по проведените незаконосъобразни процедура за възлагане на обществени поръчки. Решенията на КЗК и ВАС са повече от красноречиви.

Не искаме проверки, искаме пари – Да, ама не!

Чрез създаването на споменатата агенция МЗХ цели премахването на неудобните външни сертифициращи органи и създаването на държавен орган, подвластен в решенията си на Министерски съвет и извършващ фиктивен контрол върху разходването на средствата по ПРСР. В допълнение, новосъздадената структура предполага назначаването на нов щат от подбрани служители. Предвид липсата на всякаква прозрачност при провеждането на конкурсите за държавни служители, може да се предположи, какъв ще е щатът на агенцията.

Сравнение на нивата на подготовка и опит на МЗХ и на външните СО може да се направи по съдържанието решенията на КЗК. Докато МЗХ четири поредни пъти не успява да проведе законосъобразна обществена поръчка, а също така не познава основни разпоредби на ЗОП и актуалното приложимо европейско законодателство. Всичко това е констатирано в жалбите от участниците в процедурите по възлагане на обществена поръчка за избор на външен сертифициращ орган. Една новосъздадена агенция не би била дори на нивото на МЗХ, което предвид неуспешните поръчки е изключително ниско.

Правилното усвояване на европейските средства е ключово за България. Европейските фондове са основен инструмент в кохезионната политика на Европейския съюз, като целта е изравняването на жизнените стандарти във всички страни членки и постигането на конкурентоспособност на малките и средните предприятия в страните в преход към пазарна икономика. Така нецелевото разходване на европейски средства води до задълбочаване в разликите в стандарта на живот и до все по-ниска конкурентоспособност на българското производство.

Загубите от незаконосъобразното усвояване на европейски средства по Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 предстои тепърва да се установят. Но акцентът в писмото от Брюскел е красноречив. Еврочиновниците няма да оставят местните ни тарикати да си веят коня и да симулират сертификации и проверки, а работата на сертифициращия орган ще се гледа под лупа.

***

Ако намирате, че статията е интересна и полезна, можете да ни подкрепите, за да продължим да правим независима разследваща журналистика. If you find the article interesting and useful, you can support us to continue to do independent investigative journalism.

Включете се с Данъкъ Биволъ! Support Bivol

При възможност, станете наш редовен спомоществовател с опцията Месечен Данъкъ. Това ни помага да предвиждаме бъдещи разходи и да планираме дейността си за месеци напред.